Riigikontroll: valitsus lasi headel aegadel eelarve 200 miljoni euroga miinusesse

Riigikontrolör Janar Holm Foto: Eero Vabamägi

Riigikontroll võrdles ülevaates rahandusministeeriumi eelarveprognoose ja riigi tegelikke tulusid-kulusid ning osutas, et 2018. aastal keset stabiilset majanduskonjunktuuri  oli keskvalitsuse nominaalne puudujääk plaanitust üle 200 miljoni suurem. Seda vaatamata eelarvenõukogu korduvatele hoiatustele.

Raskusi on olnud eelkõige riigikassasse laekuvate aktsiiside ja Euroopa Liidu toetuste kasutamise hindamisega. Lisaks tuvastas ülevaade, et järelevalve kulude üle eelarveaasta kestel on puudulik, mistõttu tekib oht, et eelarvepuudujääki märgatakse alles siis, kui see on juba suureks kasvanud. Reaalsusele toetuvad prognoosid ja riigieelarve kulude ja tulude pidev seire mängivad olulist rolli ratsionaalsete eelarvevalikute tegemisel, millel on pikaajaline mõju riigi, elanike ja ettevõtete käekäigule.

«Praegune aeg annab hinnangu vahepeal levinud suhtumisele, et «reservid põlevad kasutult» ja tuleks kasutusele võtta või et Eestil on ruumi laenamiseks palju ning seda tuleks ka kohe teha,» kommenteeris riigikontrolör Janar Holm pressiteate vahendusel ülevaate tulemusi. «Praegu võime end tunda õnnelikult, et vaatamata varude kiirele vähenemisele viimastel aastatel on koroonaviirusest tingitud kriisi alguseks keskvalitsuse reserve veel siiski mõnevõrra järel,» lisas ta, osutades, et distsiplineeritud eelarvepoliitikat läheb eelseisvatel aastatel veelgi rohkem vaja.  

Ülevaate käigus täheldas riigikontroll valitsuste teadlikku kaugenemist rahaliselt tasakaalus eelarvepoliitikast juba enne kriisi. Nii aastatel 2018 kui ka 2019 kulutas riik sadu miljoneid tuludest rohkem, vastavalt 208 ja 220 miljonit eurot.

Holmi sõnul näitab praegune kriis, kui oluline on riigi rahaasjad korras hoida ja kui kiiresti võivad kahaneda puhvrid ja reservid, milles tavaoludes jaguks aastateks.

Ülevaate käigus täheldas riigikontroll valitsuste teadlikku kaugenemist rahaliselt tasakaalus eelarvepoliitikast juba enne kriisi. Nii aastatel 2018 kui ka 2019 kulutas riik sadu miljoneid tuludest rohkem, vastavalt 208 ja 220 miljonit eurot. Kiiretel majanduskasvu aastatel, kui maksutulud kasvasid keskmiselt 9 protsenti aastas, ei piisanud sellest siiski kulude katteks. Eelarvepuudujääk kasvas, reservid kahanesid ning riik lükkas kulude kasvu ohjamise või mitteohjamise otsustamise sageli edasi.

«Eelarvenõukogu, Eesti Pank ja paljud eksperdid kordasid aastaid mantrana, et headel aegadel tuleb koguda kriisiaastateks. Paraku valitsusel viimastel aastatel varude täiendamise plaani ei olnud ning suured prognoosimisvead ja kulutamisvajadus viisid hoopis reservide sulamiseni,» kirjutas Janar Holm ülevaate sissejuhatuses. Ainuüksi 2018. aastal suurenes keskvalitsuse miinus likviidsusreservis ligi 180 miljoni euro võrra, jõudes rekordilise 642 miljoni euroni. Likviidsusreservi hoidsid vee peal ainult Eesti Töötukassa ja Eesti Haigekassa reservid.

2019. aasta esimestel kuudel toimus riigikogu valimiskampaania, mille käigus anti suuri ja kalleid lubadusi, kuid loetud päevad pärast valimisi teatas rahandusministeerium kiirelt paisunud eelarvepuudujäägist. Keskvalitsuse 2018. aasta riigieelarve kogutulude ja kogukulude vahe, mida tuntakse eelarvepositsioonina, oli planeeritust kaheksa korda suuremaks kasvanud – kavandatud miinus oli 29 miljoni euro asemel 237 miljonit eurot. Ainult tänu kohalikele omavalitsustele, Eesti Haigekassale ja Eesti Töötukassale, kelle tulud ületasid kulusid, piirdus kogu valitsussektori puudujääk «kõigest» 120 miljoni euroga. 

Rahandusministeeriumi antud selgituse kohaselt ei laekunud 2018. aasta jooksul infot, mis oleks viidanud oodatust suuremale puudujäägile ning vajadusele teha otsuseid olukorra parandamiseks. Ohumärgid olid olemas juba suveprognoosi tegemise ajal 2018. aasta juulis-augustis. Eelkõige aktsiiside ja juriidilise isiku tulumaksu alalaekumine ning välistoetuste alakasutamine võinuks viidata vajadusele teha konservatiivsem rahandusprognoos. Aga juhtus nii, et rahandusministeerium korrigeeris oma suvises prognoosis riigieelarve kogutulude laekumist ja valitsussektori puudutavaid näitajaid hoopis positiivsemaks. Prognoositi koguni korralikku eelarveülejääki. 

2018. aasta riigieelarve kogutulude ja kogukulude vahe, mida tuntakse eelarvepositsioonina, oli planeeritust kaheksa korda suuremaks kasvanud – kavandatud miinus oli 29 miljoni euro asemel 237 miljonit eurot.

Ühe peamise põhjusena, miks tekkisid 2018. aastal suured prognoosivead, nimetas rahandusministeerium oskamatust hinnata 2017. aasta alkoholiaktsiisi muudatuste mõju, kuna uueks teguriks oli maismaa piirikaubanduse prognoosimine. Päris ootamatu see maksumuudatustest tuleneva riski suurus ei olnud, sellele viitas ka 2018. aasta riigieelarve eelnõu kohta seisukoha andnud eelarvenõukogu, pidades just riigieelarve tulude prognoosi liiga optimistlikuks, seda just maksumuudatustest tuleneva ebamäärasuse tõttu.

Kuidas olukorda parandada?

Riigikontroll leiab, et eelarvenõukogule tuleb anda eelarvereeglite täitmise jälgimisel suurem roll, mis võimaldaks mõjusamalt juhtida valitsuse tähelepanu riigi tulude ja kulude kavandamisega seotud riskidele. Seni pole olnud nõukogu tehtav kriitika olnud piisavalt terav või pole lihtsalt selge, kuidas peab valitsus eelarvenõukogule vastama. Tuleb kokku leppida, milline on eelarvenõukogu roll ja sisunõuded eelarvenõukogu arvamusele ning millal ja kuidas peab valitsus eelarvenõukogu arvamusele reageerima.

Riigikontroll näeb, et vaja on märksa operatiivsemat teavet riigikassa tulude laekumisest ja riigieelarve tegelikest kuludest. Sealhulgas tuleb hinnata realistlikumalt, kui palju kasutatakse eelarveaastal Euroopa Liidu toetusi ning jälgida, milliseid kulusid ja kui palju aasta kestel riigieelarvest tehakse. Samuti tuleb tagada, et andmed teistelt ministeeriumidelt prognoosiks ja tulude/kulude seireks oleksid asjakohased ning piisavad.

Riskide maandamiseks riigi rahandusprognoosi koostamisel on rahandusministeeriumil vaja teha kokkulepped teiste ministeeriumidega, kuidas tagada usaldusväärne info erinevatest eluvaldkondadest. Samuti selgitada välja põhjused, miks on riik viimastel aastatel süsteemselt veerandi võrra ülehinnanud enda võimekust Euroopa Liidu toetusi kasutusele võtta ja mida selle lahendamiseks teha.

Arvestades väheinformatiivset aastaeelarve struktuuri, tuleb rahandusministeeriumil koostöös ministeeriumidega juurutada riigieelarve sisukas ja analüütiline kulude jooksev jälgimine eelarveaasta kestel. Lisaks on vaja leida lahendus, mil viisil parandada riigi mittemaksuliste tulude prognoosimist ning kiirendada riigi majandustehingute info jõudmist riigi raamatupidamisse.

Riigikontroll peab oluliseks, et riigikogult, valitsuselt, riigikantseleilt, eelarvenõukogult ning Eesti Pangalt kogutaks regulaarselt arvamusi ja ettepanekuid riigieelarve tulude ning kulude seire ja prognoosi koostamise korralduse kohta ning ülevaade esitatud ettepanekutest ja nende võimalikust rakendamisest avalikustatakse.