Holm: valitsuse käsi on sügaval töötajate ja tööandjate hoiupõrsas

Riigikontrolli aastaraporti andis riigikontrolör Janar Holm riigikogu esimehele Eiki Nestorile üle esmaspäeval. Foto: LIIS TREIMANN/PM/SCANPIX BALTICS

Riigikontrolör Janar Holm leiab, et koalitsioonilepingut koostama asunud erakonnad peaksid arvestama likviidsusreserviga, kust enam uute püsikulude maksmiseks lõputult raha võtta ei ole, ning mõtlema, kuidas töötukassa ja teiste likviidsusreservi «doonorite» varud taastada.

Töötajatena maksame iga kuu oma palgast 1,6% töötuskindlustusmakset. Tööandja panustab töötaja eest omakorda lisaks 0,8%. Kokku maksavad töötaja ja tööandja Eesti töötukassale töötasult 2,4% sundkindlustusmakset, millega tagatakse töötajale hüvitis töötuks jäämise korral. Aga praktikas ei kindlustata töötuskindlustusmaksetega ainult töötusega seotud riske, vaid keskvalitsus maksab sellest rahast ka jooksvaid kulusid. Just töötajate ja tööandjate makstav töötuskindlustusraha moodustab suurema osa Eesti riigi likviidsusreservist.

Töötuskindlustusmaksed on muutunud valitsusele omamoodi mugavaks eelarveinstrumendiks, mis ühelt poolt aitab näidata valitsussektori eelarve tasakaalu ning teiselt poolt võimaldab kasutada kindlustusmaksetena laekuvat töötajatele ja tööandjatele kuuluvat raha likviidsusreservi varjus selleks, et rahastada uusi säravaid valimiseelseid ja -järgseid lubadusi. Kuidas nii on juhtunud?

Pool reservist on läinud

2011. aastal liideti Eesti Haigekassa pangakontod riigikassa kontsernikontoga ning 2012. aastal tehti sama töötukassa pangakontodega. Töötukassa ning haigekassa rahast sai riigi igapäevaste kulutuste rahakoti ehk riigi likviidsete finantsvarade osa. Iseenesest oli see mõistlik samm, mis võimaldab paindlikumalt juhtida riigi rahavoogusid ja hoida kokku finantskulusid.

Samas ei muudetud raha sihtotstarvet ning raha jäi jätkuvalt töötukassa ja haigekassa omaks. Nii sai 2012. aasta lõpus likviidsusreservi mahuks 1,1 miljardit eurot, millest 306 miljonit oli keskvalitsuse enda vaba raha ning ülejäänud 800 miljonit oli töötukassa, haigekassa, välistoetuste ning riigile kuuluvate sihtasutuste raha.

Praeguseks ei ole sellest väga palju järele jäänud. Keskvalitsuse enda vaba raha sai likviidsusreservis otsa juba 2015. aasta novembris, sellest ajast peale on riigi jooksvaid kulusid makstud peamiselt töötukassa rahast. Likviidsusreservis oli kolm kuud tagasi ehk 2018. aasta lõpus 677 miljonit eurot ning mis kõige olulisem – selle sees on 1,3 miljardit töötukassa, haigekassa jt eespool viidatud institutsioonide raha.

Keskvalitsus on riigi igapäevaste maksete tegemiseks kasutanud ära kogu oma raha ja lisaks ca 643 miljonit eurot haigekassa, töötukassa jt reserve.

Kuna maakera sees ei saa olla sellest suuremat maakera, tähendab see seda, et keskvalitsus on riigi igapäevaste maksete tegemiseks kasutanud ära kogu oma raha ja lisaks ca 643 miljonit eurot haigekassa, töötukassa jt reserve ning ka alles olev likviidsusreserv põhineb samade asutuste rahal.

Ehk siis teisisõnu, rahandusministeerium on hoiustanud 1,3 miljardit teiste institutsioonide raha ja ligi poole sellest oma tavapäraste maksete tegemiseks ära kasutanud. Kujundlikult võiks seda võrrelda töötukassalt ja teistelt raha võlgu võtmisega. Kõnealusel juhul 643 miljoni euro ulatuses 2018. aasta seisuga. See summa on pidevalt suurenenud: 2016. aasta lõpus oli see keskvalitsuse n-ö võlasumma «kõigest» 355 miljonit eurot. Jah, loomulikult, kui kasutada panganduse võrdlust, ei ole üheski pangas korraga nii palju raha, et kõik saaks oma summa välja võtta ja igal rahatähel pole omaniku märki küljes. Kirjeldatud juhul on aga küsimus piiri pidamises.

Määra põhjendus silmakirjalik

Seda valitsuse n-ö panka, kust on seni olnud hea raha võtta, on toitnud peamiselt töötukassale laekuvate töötuskindlustusmaksete jääk. See on aasta-aastalt suurenenud: 2012. aastal oli see 472 miljonit eurot, 2015. aastal 663 miljonit, 2017. aasta lõpus 777 miljonit ja 2018. aasta lõpus oli jääk ca 833 miljonit eurot.

Niisiis on raha töötururiskide maandamiseks nüüdseks jõudsalt kogunenud, kuid vaatamata sellele ei ole töötuskindlustusmakse määrasid langetatud. Muu hulgas viitega vajadusele koguda heal ajal varusid, et siis tööturu jaoks keerulisemal ajal kogutut kasutada. Mõte ja lähenemine iseenesest on ju väga õige, aga paraku on see põhjendus toodud enamasti silmakirjaks, mille taga on tajuda pigem muid motiive.

Likviidsusreservist kaetakse igapäevavajadusi, ent riigil on olemas ka teine reserv – stabiliseerimisreserv –, mis on mõeldud mustadeks päevadeks ja mida saab kasutada ainult riigikogu otsusel. Selle suurus oli 2018. aasta lõpus 411 miljonit eurot. Kui võrrelda rangete kasutusreeglitega stabiliseerimisreservi mahtu, siis selgub, et isegi kogu selles oleva rahaga ei kata ära keskvalitsuse kohustust töötukassa, haigekassa jt institutsioonide ees.

Rahandusminister on seisukohal, et raha hoidmine ongi praegu kulukam, mõistlikum on seda kasutada ning kui kriis saabub ja raha on vaja töötukassale jt tagasi anda, siis võetakse vajaduse korral näiteks laenu. Teoorias on see tõesti nii ja senises praktikas ei ole sellega tõrkeid olnud, kuid majanduslanguse tingimustes ei pruugi see rahandusministeeriumi optimismist hoolimata kuigi lihtsalt käia.

Surve standardeid muuta

Konservatiivsete valikute asemel on surve standardeid korrigeerida – nii nagu juhtus eelmise aasta suvel. Nimelt näevad õigusaktid ette likviidsuspuhvri miinimumtaseme. Kuni 2018. aasta juulini lähtuti miinimumtaseme määramisel põhimõttest, et puhvri maht peab võimaldama riigi väljamaksete tegemise vähemalt 9 kuu ulatuses. Alates juulikuust selle taset alandati 6 kuu peale. Kui seda tehtud ei oleks, siis oleksime ilmselt praegu olukorras, kus likviidsuspuhvris oleks vähem raha, kui varasema kehtestatud sihttasemega oli ette nähtud.

Valitsus ja riigikogu kohandavad reegleid, lähtudes pigem soovist kulutada, mitte niivõrd kulutamist ohjes hoida.

Riigikontroll rõhutas toona, et miinimumtaseme vähendamine on iseenesest aktsepteeritav, juhul kui on tagatud, et ka väiksema puhvri korral on riigil piisavad reservid ajaks, kui olukord peaks järsult muutuma. Pigem on kirjeldatud näide viide tendentsile, et valitsus ja riigikogu kohandavad reegleid, lähtudes pigem soovist kulutada, mitte niivõrd kulutamist ohjes hoida.

Kombatakse seaduse piire

Mõnikord jäävad aga ka kulutamisreeglid kohandamata ja toimitakse väljaspool õigusruumi või selle piire kombates. Juba aastaid on riigikontroll juhtinud tähelepanu sellele, et haigekassa ja töötukassa reservide kasutamine riigi likviidsusprobleemide lahendamiseks ei ole kooskõlas ei haigekassa seaduse ega töötuskindlustuse seadusega. Need seadused lubavad rahandusministeeriumil haigekassa ja töötukassa raha üksnes hoida, aga mitte kasutada igapäevakulude katteks.

Riigikontrolli tähelepanu juhtimise peale muudeti riigieelarve baasseadust, kuid muutmata jäeti töötuskindlustuse seadus ja haigekassa seadus. Rahandusministeerium on apelleerinud sellele, et eelarve baasseadus on n-ö kangem seadus kui lihtseadused ja et vastuolu on pelgalt formaalsus. Tegelikult vajaks selline raha kasutamine siiski riigikogult selget ja ühemõttelist nõusolekut ehk muudatuste tegemist ka töötuskindlustuse ja Eesti haigekassa seaduses, mis praegu sellist rahakasutust ei luba.

Eelnõu on rahandusministeeriumil juba umbes aasta tagasi valminud, kuid menetlusse antud ei ole, pigem alustati venitamist ja leiti, et las teemaga tegeleb hoopis sotsiaalministeerium. Muide, riigikogu ise on  aastaid probleemist teadlik olnud, kuid pole astunud samme õigusliku selguse loomiseks, kuigi riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjon on pidanud viimasel paaril aastal praegust õigusselgusetut olukorda sobimatuks.

Arvestades valimiskampaania käigus antud uusi suuri lubadusi ja seniseid kohustusi, on tõesti keeruline ette kujutada, et lähiaastate jooksul leitakse jõudu keskvalitsuse eelarvepositsiooni parandada ja taastada kokku üle 600 miljoni euro ulatuses seniseid töötukassa ja teiste hoiustajate reserve. Ja seda veel olukorras, kus hakkab vähenema Euroopa Liidust saadav toetus. On ka teadmata, kust võetakse sajad lisamiljonid, mis on vajalikud nt töövõimereformi, tervishoiusüsteemi, infrastruktuuri ja teiste kulumahukate valdkondade taseme hoidmise ja arendamise jaoks. Ka seni otsustatule pole selget katet, mis siis veel uutest kulutamismõtetest rääkida.

Seega on pigem näha, et probleem võib süveneda – see tähendab, et surve töötukassa järelejäänud hoiuste täiendavale kulutamisele on suur. Teha soodsa majanduskonjunktuuri tingimuses eelarvevalikuid, mis ei ole suunatud reservide hoidmisele ja kogumisele, ei tundu väga mõistlik. Rõhutan seda just konkreetses kontekstis, sest laenuvõtmine kui säärane on aga minu hinnangul Eestis olnud pikka aega põhjuseta demoniseeritud. Reserv ja laen ei ole teineteist välistavad valikud. Minu arvates võiks laenu võtta küll, kuid seda just investeeringuteks riigi ja ühiskonna tulevikku, mitte jooksvate kulude ning üle jõu käivate püsikulude rahastamiseks.

Koalitsioonilepingut koostama asunud erakonnad peaksid arvestama likviidsusreserviga, kust enam uute püsikulude maksmiseks lõputult raha võtta ei ole, ning mõtlema, kuidas töötukassa ja teiste likviidsusreservi „doonorite“ varud taastada.

Omaette arutelu teema on, kui aus ja läbipaistev on koguda riigile igapäevakulude tegemise tarvis raha mitte maksude ja muude selgete ühiskondliku arutelu teemaks olevate tulukogumisviiside abil, vaid omamoodi tagauksemeetodil.