ELi asjade direktor: valitsus võiks olla palju avatum

Juhan Lepassaar. Foto: Toomas Huik

Eesti valitsus võiks oma eesmärke Euroopa Liidus toimuvatel kõnelustel inimestele rohkem avalikustada, arvab riigikantselei ELi asjade direktor Juhan Lepassaar.

Palun tooge konkreetne näide, miks on valitusel halb avalikustada mingeid seisukohti, millega ta ELis läbirääkimisele läheb?

Päriselust on näiteid keeruline tuua, kuna need on ametkondlikuks kasutamiseks. Kui ka eelnõu on ELis juba vastu võetud, ei saa taganemispositsioone lõplikult avalikuks tunnistada enne mitme aasta möödumist. Harilikult saame avalikuks tunnistada alles 10 aasta pärast. Seda põhjusel, et 2-3 aastat pärast direktiivi vastuvõtmist vaadatakse see uuesti üle ning Euroopa Komisjon tuleb välja muudatusettepanekutega. Läbirääkimistel muudatusettepanekute üle kasutavad liikmesriigid suuresti oma vanu positsioone.

Aga oletame, et on läbirääkimised ELi eelarve üle ja Eestil on eesmärk, et meie põllumehed peavad saama otsetoetusi näiteks 200 ühikut. Ja valitsusel on taganemispositsioon, et kui 200 ei saa, siis oleme rahul 150ga. Läbirääkimistel aga lepitakse kokku kompromissis, et Eesti saab 180, mis on palju rohkem võrreldes meie taganemispositsiooniga. Seetõttu meie eesmärk 200 on küll sageli avalik, aga taganemispositsioon 150 mitte. Ja kui tagantjärele teeksime 150 avalikuks ning 7 aasta pärast tulevad uued eelarveläbirääkimised, siis mõeldakse, et võtame nende 180st 30 maha, nad on ju sellega ka rahul.

Samas ka eesmärk ei saa alati olla avalik. Läbirääkimistaktikad on nii erinevad. Võibolla me blufime ja ütleme, et meie eesmärk on 300. Kui siis teeksime pärast läbirääkimisi oma tegeliku eesmärgi avalikuks, oleksime oma EL partnerite ees ebameeldivas olukorras ja väheneks meie usaldusväärsus.

Avaliku teab seadus ütleb, mis juhtudel võib ligipääs seisukohtadele olla piiratud. Harilikult kasutatakse seisukohtade osalt ametkondlikuks kasutamiseks kuulutamiseks seda paragrahvi, et avalikustama ei pea, kui see vähendaks Eesti võimalusi oma eesmärke saavutada.

Üldjuhul eesmärk peaks siiski olema avalik. Praktika on aga ministeeriumides erinev. Mõni ministeerium kirjutab taganemispositsiooni seisukohta sisse ja siis see ei saa olla väga avalik.

Arvan, et valitsus võiks oma esialgses positsioonis olla palju avatum, kui on seni olnud. Aga rõhutan, et mida valitsus üksikküsimuste raames teeb, ei ole tegelikult kunagi üllatus, sest see tuleneb Eesti ELi poliitikast [iga 4 aasta tagant koostatavast dokumendist «Eesti Euroopa Liidu poliitika»].

Aga on ka küsimusi, mida pole ELi poliitika raames paika pandud, nagu näiteks Kreeka abipakett.

Kreeka küsimuses on riigid sunnitud olema pigem vaoshoitud, sest see teema on nii tundlik, et iga sõna võib maksma minna miljardeid eurosid.

Kes ametkondlikuks kasutamiseks mõeldud seisukohti näha saavad?

Riigikantselei ELi asjade sekretariaat on koordineeriv üksus ja me näeme praktiliselt kõike, mis Eesti ELi suhtluses toimub. Seisukohti näevad kõik asjassepuutuvad isikud - ametnikud, kes neid ette valmistavad ja kes hakkavad neid ellu viima, poliitikud ning parlamendiliikmed, kes osalevad valitsuse aruteludel ja heakskiidu andmisel ning riigikogu arvamuse andmisel seisuskohtade kohta.

Umbes kui palju selliseid inimesi on?

Täpselt ei saa öelda, see sõltub konkreetsest vajadusest. Selliseid ametnikke on tavaliselt paarkümmend ja poliitikuid rohkem.

Kusjuures mitte ainult vastava valdkonna, vaid ka mõned teiste ministeeriumide ametnikud saavad seisukohtadele ligi. Sest neid seisukohti, mille peab heaks kiitma valitsus, arutab enne läbi koordinatsioonikogu, kus on koos kõigi ministeeriumide ELi asjade eest vastutavad isikud. Koordinatsioonikogus võib juhtuda, et eelnõu muudetakse. Sageli tuleb seal ekspertide poolt liiga detailselt esitatud seisukohti üldistada. Mingi EL algatuse läbirääkimiste tuumaks on ju poliitiline eesmärk, mitte komakoht.

Kas kõigis liikmesriikides valitsused ei avalikusta oma seisukohti täielikult?

Paljud liikmesriigid on oma seisukohtade avalikustamisel vaoshoitumad kui Eesti. Eesti seisukohad on mitu korda avalikumad kui mõnes lõunapoolsemas liikmeriigis ning enam-vähem sama avalikud kui Soomes ja Rootsis.

Saksamaal otsustas konstitutsioonikohus 2009. aastal Lissaboni leppe jõustumisel, et on vaja parlamenti ELi asjade üle otsustamisse rohkem kaasata. Nüüd teeb Saksamaa kantsler Angela Merkel iga kord enne ülemkogule sõitmist seda, mida meie peaminister on alati teinud, et esitleb parlamendile valitsuse seisukohti.

Näiteks Taani aga on Eestist veel avatum ja parlamendi kontroll valitsuse seisukohtade üle on seal veel suurem. Tihtilugu tähendab see, et Taani on läbirääkimistel ELis suhteliselt jäigal positsioonil, kuna neil pole väga palju ruumi oma seisukohtadest taganeda. Kui vaadata riikide statistikat, siis läbi aegade on väikeriikidest Taani olnud üks kõige sagedamini vastu hääletajaid. Tihti Taani eksperdid ütlevad, et 95 protsenti sellest, mis hääletusel on, meile väga sobib, aga 5 protsenti mitte ning parlamendi mandaat selle 5 protsendiga leppimiseks puudub, mistõttu tuleb vastu hääletada.

ELis on enamus asju tegelikult avalikustatud, läbipaistvad. Euroopa Liidu Nõukogu ehk ministrite nõukogu sisene otsustusmehhanism on jah kinnisem, sest vastasel juhul oleks liikmesriikidel keeruline kokkuleppele jõuda. Kuna ELis on tervelt 27 riiki, siis ükski otsus ei saa peegeldada 100-protsendiliselt kõigi liikmesmaade ideaali. Kuid valitsustel on väga raske avalikult oma seisukohtadest taganeda.

Meedia tihilugu portreteerib ELis saavutatud kompromisse kas võidu või kaotusena. Kui tahetakse saada 200 ja saadakse 180, siis keegi ei pea seda võiduks, mis sest et oleks võinud saada ka 0. Poliitikutel on väga suur surve tuua koju võite ja võiduks ei peeta millegipärast kompromissi, kuigi see on suur võit ELi jaoks. Kui ükski riik ei teeks kompromisse, siis ei võetaks ELi tasemel mitte ühtki otsust vastu ja see oleks meile palju kahjulikum kui 20 euro kaotus. Sellest ei saada sageli aru.

Inimesed ei mõista ka tihti, et samasugune demokraatia mudel, mis toimib riigis sees, ei saa toimida riigiüleselt. Klassikaline enamusdemokraatia riigiüleselt nii toimida ei saa. Me ei ole ju nõus, et alati on tulemus selline, nagu sakslased hääletavad. Selle vältimiseks antakse igale riigile hoovad otsuste mõjutamiseks ja samas kõik peavad astuma sammu tagasi oma ideaalist.

Samuti ei saada sageli aru, miks ELis otsuste tegemine nii kaua aega võtab. Põhjus on selles, et algatusi ja eelnõusid arutatakse väga laiapõhjaliselt läbi. ELis on kohustuslik läbida terve rida konsultatsioonivoore juba enne, kui üldse saab mingeid asju algatada. Siseriiklikult on nii laiapõhjalised konsultatsioonid ilmselt vaid põhiseaduse muutmisel.

Kuidas saab avalikkus osaleda Eesti seisukohtade kujundamisel ELis?

Ministrite nõukogu ja ülemkogu, kus ministrid või valitsusjuhid otsuseid vastu võtavad, on protsessi lõppfaas. Seal otsustatakse asju, mida madalamal tasemel pole suudetud kokku leppida. Eesti püüab olla proaktiivne, mõelda oma huvide ja nägemuste peale juba enne, kui Euroopa Komisjon mingi ettepaneku koostab. Nii on suurem võimalus, et meie nägemust arvestatakse.

Seetõttu oleme kaks perioodi järjest üritanud kujundada raamistiku Eesti ELi suunalisele poliitikale. Iga riigikogu koosseisu ajaks teeme ühe dokumendi. Kolmanda perioodi, aastateks 2011-2015 dokument on praegu koostamisel.

Eesti ELi poliitika raamistik paneb paika, millised on Eesti kõige olulisemad huvid ja mis seisukohal me enamikes küsimustes ELis asume. ELi asjade sekretariaadi üks põhifunktsioone on kontrollida, kas ministeeriumide seisukohad üksikküsimustes on kooskõlas selle raamistikuga. Kui pole, siis tuleb seisukohti korrigeerida. Tõsi, vahel on hoopis valitsus oma üldist poliitilist suunda korrigeerinud, aga seda juhtub haruharva. Viimati juhtus see suvel 2009, kui sotsiaaldemokraadid lahkusid valitsusest.

See raamistik on avalik dokument, mille ka koostame avalikult. Alati on koostamisel faas, kus kõik huvitatud osapooled saavad teha ettepanekuid. Just sellised konsultatsioonid on minu arvates avalikkusele parim koht ELi poliitika kujundamiseks.

Ettepanekuid Eesti ELi poliitika kohta on avalike konsultatsioonide käigus alati tehtud üle saja, nii organisatsioonide kui eraisikute poolt. Loomulikult on valitsusel oma poliitiline joon ja ettepanekuid, mis on sellega vastuolus, arvesse ei võeta. Aega ettepanekuid, mis täiendavad või juhivad tähelepanu mingitele aukudele, oleme alati arvestanud. Eelmisel korral võtsime arvesse ligi ¾ ettepanekutest.

Selline üldine raamistik on ka vajalik, sest reageerimisaeg mingile Euroopa Komisjoni üksikalgatusele on vaid 4-6 nädalat. Selle aja jooksul valitsus tegelikult ei jõua läbi viia mõistlikku avalikku konsultatsiooni. Haridus- ja põllumajandusministeerium küll teevad seda. See on võimalik, kuna nende juures on organisatsioonide ümarlauad, kellega nad kogu aeg konsulteerivad. Samas on selline konsulteerimine ka ikka nii, et ’siin on see ettepanek, mida arvate, meil endal veel arvamust pole'. Lihtsam on arvata, kui valitsuse seisukohad on kujundatud, kuid selleks ajaks pole ajaliselt enam võimalik põhjalikku avalikku konsultatsiooni läbi viia.

Valitsus andis mais suunised aastate 2011-2015 Eesti ELi poliitika kujundamiseks. Hetkel käib koos ministeeriumidega nende põhjal üksikasjalikumate põhimõtete ja huvide kaardistamine kõikides valdkondades. Loodame, et septembri alguses valitsus arutab esialgset versiooni ja siis saadame selle avalikele konsultatsioonidele, mis kestavad 3-4 nädalat. Meil on ka esialgsed kokkulepped paari Eesti mõttekojaga, et nemad mõnedes ELi poliitika valdkondades konsultatsioone veaks.

Palun tooge näiteid ettepanekutest, mis on võetud arvesse.

Seda on keeruline teha, sest me ei jaga ettepanekuid nii, et need on valitsuse ettepanekud ja need teised. Aga teadlastelt ja keskkonnaorganisatsioonidelt on alati tulnud häid ettepanekuid, näiteks GMO poliitika kujundamisel.

Missugune on parlamendi roll Eesti seisukohtade kujundamisel?

Parlamendil on väga oluline ja minu arvates kasvav roll selles protsessis. Loodan et kuna n-ö seadusandlik ruum on Eestis enam-vähem valmis, jääb riigikogul rohkem aega pikema vinnaga ettevaatavatele asjadele, nende hulgas ka Eesti ELi seisukohtade analüüsimisele.

ELi asjade komisjon annab kogu riigikogu nimel arvamuse kõigi võetud seisukohtade kohta ja see arvamus on valitsusele järgmiseks kohustuslik. See on väga vajalik eriti Eesti-suguse väikeriigi puhul, kus eksperte on suhteliselt vähe ja võib näiteks juhtuda, et seisukohta on enne parlamendikomisjoni jõudmist lugenud vaid 4 inimest.

Kas riigikogu erialakomisjonid ka ELi küsimustega tegelevad?

Eesti seisukohti ministrite nõukogudel menetleb ainult ELi asjade komisjon. Aga kui Euroopa Komisjonist tuleb eelnõu või algatuse, siis Eesti seisukoha arutamise esmases faasis on ka erialakomisjonid kaasatud. Erialakomisjonid saadavad oma arvamused ELi asjade komisjoni, mis kinnitab parlamendi lõpliku arvamuse.

Mis saab siis, kui ELi asjade komisjon seisukohtadega ei nõustu?

Ligi 80-95 protsendil juhtudest komisjon kinnitab seisukohad muutmata kujul või täpsustab neid natuke. 5-10 protsendil juhtudest on komisjon seisukohti muutnud nii, et see läheb parlamendi arvamusena sisse ja ametnikud peavad sellega arvestama. Kui komisjon seisukohtadega ei nõustu, siis on Eesti tihti võtnud parlamentaarse reservatsiooni, et ei saa nõustuda riigikogu tõttu või jäänud küsimuses erapooletuks.

Läbirääkimiste käigus võib tekkida selliseid asjaolusid, et riigikogu arvamust ei saa arvestada. Sellisel juhul peab riigikogule tagantjärele aru andma. Kui valitsus on võtnud seisukoha, mis riigikogule on vastuvõetamatu, siis riigikogul on hoovad, et valitsuselt aru pärida – viimase võimalusena ka valitsust umbusaldada.

Kas minister võib kõnelustel minna kompromissile, mida pole esialgses seisukohas sees?

Kui midagi muutub läbirääkimiste käigus, siis on võimalik konsulteerida peaministri ja ELi asjade komisjoni esimehega või pidada telefoni teel isegi valitsuse istungi, et kooskõlastada uus seisukoht kogu valitsusega. Aga minister võib ka võtta poliitilise vastutuse ja ise otsustada. Kuid siis peab ta otsust tagantjärele põhjendama ning küsima sellele valitsuse heakskiitu. Seda on Eestis üks kord ette tulnud - 2010. aastal pangahoiuste tagatismäära tõstmise puhul. Määr tõsteti erandkorras kiiresti 100 000 euroni. Et piirsumma just selline on, seda polnud Eestis eelnevalt heaks kiidetud.

Mis on Eesti ametlik seisukoht ELi otsustusprotsesside osas. Kas ja kuidas neid tuleks muuta läbipaistvamaks ja demokraatlikumaks?

Nii ELi põhiseadusliku leppe kui Lissaboni lepingu läbirääkimistel toetasime Euroopa Parlamendi suuremat rolli otsustusprotsessides. Nüüd ongi parlamendil nõukoguga praktiliselt sama võimalus ELi õigusloomet mõjutada.

Eesti toetas ka nõukogu istungite teatud osas avalikuks kuulutamist - et see koht, kus kõik osapooled ütlevad, kas see kokkulepe neile sobib või mitte, oleks avalik. Nüüd see nii ongi.

Kas isiklikult peate ELi otsustusprotsesse piisavalt läbipaistvaks ja demokraatlikuks?

Kõige läbipaistvam ja mõne inimese arvates ka kõige demokraatlikum on süsteem, kus rahvas saab otse hääletada. Arvan, et see süsteem on rakendatav ainult väga homogeensetes ühiskondades. ELis aga on 27 liikmesriiki ja palju erinevaid vaateid, seal otsedemokraatia äärmuslikku mudelit kasutada oleks ohtlik.

Üle-euroopalised referendumid on minu jaoks juba ette läbikukkumisele määratud ka seetõttu, et valijal vaevalt on aega lugeda läbi näiteks Lissaboni leping ja ka mõelda, et mis sellega kaasneb, kui see heaks kiidetakse või ei kiideta. Meil on poliitikute näol inimesed, kes saavad palka selle eest, et nende asjade peale mõelda ja neid arutada.

Enne avalikustamist peab liikmesriikide esindajatel olema koht, kus kompromissi leida. Me ju aktsepteerime, et riigikogu komisjonide istungid pole avalikud. Vastasel juhul oleks riigikogu koostöö palju keerulisem. Opositsioon teeb koostööd koalitsiooniga tihti ju just komisjonides, kus mõlemal poolel pole survet järgida teatud käitumismustrit, mida avalikkus neilt justkui ootaks. Sedasama õhkkonda on vaja ka ELis. Arvan, et suurem usaldus aitaks kaasa otsuste tegemisele.

Usun, et kõigi liikmesriikide esindajatel on positiivne ja konstruktiivne soov Euroopa kui terviku huvi edendada. Nad aga vajavad natuke distantsi meist. Me ei saa piilude neil kogu aeg üle õla, sest sel juhul nad muutuvad närviliseks ja ei julge enam otsuseid teha.