Loe, kuidas vastas Ansip riigikontrolli küsimustele Estonian Airi kohta

Pildil Euroopa Komisjoni digitaalse ühisturu asepresident Andrus Ansip. Foto: Kristjan Teedema / Tartu Postimees

Postimees avaldab täismahus Andrus Ansipi vastuskirja riigikontrolli küsimustele.

Eesti riigi tegevuste hindamiseks AS Estonian Air toetamisel oleks hea arvestada terviklikumat konteksti. Teatavasti tuli AS Estonian Air tegevus lõpetada pärast Euroopa Komisjoni poolt 7. novembril 2015 tehtud otsust, et Eesti poolt alates 2010. aastast rakendatud abinõud ettevõtte käigushoidmiseks ei vasta Euroopa Liidu riigiabi reeglitele. Võin kinnitada, et toetusmeetmeid rakendanud Eesti valitsus ei välistanud kunagi sellist võimalust. Otsuseid langetades lähtuti vajadusest säilitada Eestile olulised lennuühendused. Tuleb nõustuda Komisjoni otsuses toodud hinnanguga, et Eesti riigi tegevuse eesmärk AS Estonian Air toetamisel ei olnud üksnes soov äriühingule kasumit teenida, vaid silmas peeti Eesti riigi ja rahva laiemaid huve.

Kui oleks valida, kas AS Estonian Air pankrot oleks toimunud 2010. või 2015. aastal, siis mitmed asjaolud räägivad viimase kasuks.

Aastal 2010 oli Eesti majandus just pööranud tõusule pärast majanduskriisi. Perioodil 2010 kuni 2015 oli Eesti majanduse ja tööhõive kasvult Euroopa Liidu kolme esimese riigi hulgas. Võib kindel olla, et head lennuühendused olid selle saavutamiseks vajalikud. Sel perioodil oligi lennureisijate juurdekasv Eestis samuti Euroopa kiiremate hulgas.

AS Estonian Air pankrot aastal 2010 oleks olnud negatiivsema mõjuga ka seetõttu, et tema osakaal Eesti lennuühendustes oli sel ajal märksa suurem. Aastatel 2009-2010 oli AS Estonian Air turuosa Tallinna lennujaamas 40% reisijate arvust, 2014.aastal aga 27%. Samuti oli 2015. aasta sügiseks olemas pikalt ja hästi ettevalmistatud plaan lennuühenduste jätkumiseks ja klientide kojutoomiseks juhuks, kui AS Estonian Air peaks oma tegevuse lõpetama.

Konkreetsed vastused on toodud küsimuste järel.

1. Vabariigi Valitsuse 3.6.2010. a istungil otsustas valitsus teha sissemakse ASi Estonian Air aktsiakapitali summas 17,9 miljonit eurot. Istungi protokolli märgitud otsuses on muu hulgas sedastatud järgmist: „Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil teha tulenevalt rahandusministri märkustest koostöös Rahandusministeeriumiga: 1) täiendused ettevalmistatud korralduse eelnõu seletuskirjas, andes selles ühtlasi hinnangu kavandatud viisil ASis Estonian Air osaluse omandamise kooskõla kohta Euroopa Liidu riigiabi reeglitega, ja esitada täpsustatud seletuskiri Riigikantseleile“.

Valitsuskabineti 3.11.2011. a nõupidamisel nõustus valitsus majandus- ja kommunikatsiooniministri ettepanekuga finantseerida ASi Estonian Air kasvustrateegiat 30 miljoni euro ulatuses. Nõupidamise protokolli märgitud otsuses on muu hulgas kirjas, et „Majandus- ja kommunikatsiooniministril analüüsida seniseid riigipoolseid kapitali sissemakseid ASi Estonian Air ja ettevõtte kahjumi tekkimise põhjuseid viimase kolme aasta jooksul ning esitada sellekohane ülevaade valitsuskabineti nõupidamisele“.

Materjalidest, mis auditeeritavad on esitanud Riigikontrollile, ei nähtu, et Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) oleks valitsuse 3.6.2010. a istungil ja 3.11.2011. a kabinetinõupidamisel antud ülesandeid täitnud.

Küsimused: a) Kas Teile teadaolevalt täitis MKM valitsuse otsuseid? Kui jah, siis mil viisil? Kui ei, kas oskate kommenteerida, miks jäeti valitsuse otsused täitmata?

b) Kui MKM valitsuse 3.6.2010. a otsust ei täitnud, miks otsustas valitsus anda korralduse sissemakseks aktsiakapitali summas 17,9 miljonit eurot, omamata kindlustunnet, et tehing on kooskõlas Euroopa Liidu ühisturu reeglitega?

c) Kui MKM valitsuse 3.11.2011. a otsust ei täitnud, miks otsustas valitsus 15.12.2011. a istungil, et ASi Estonian Air kasvustrateegia elluviimiseks eraldatakse 30 miljonit eurot, ehkki polnud teada varasemate kahjumite põhjused, äriühingu nõukogu polnud terviklikku kasvustrateegiat heaks kiitnud ja ka valitsusele ei esitatud terviklikku strateegiat, mille teostatavust oleks hinnanud sõltumatu ekspert?

Vastus: Valitsuse 3.juuni 2010 istungil otsustati toetada AS Estonian Air tegevuse jätkamist ning alustati ettevalmistusi ettevõtte rekapitaliseerimiseks. Teie kirja Lisa 1 on poolik ega anna täit pilti Valitsuse istungi nimetatud päevakorrapunkti juurde kuuluvatest dokumentidest ja nende dateeringust. Siiski on ka sealt näha, et täiendatud materjalid saabusid Riigikantseleisse 14. juunil 2010. Minule teadaolevalt oligi tegemist  Vabariigi Valitsuse korralduse seletuskirja täpsustatud versiooniga. Seletuskirjas on toodud ka MKM hinnang, et osaluse omandamine äriühingus ei ole riigiabi.

Eesti Vabariik ja SAS Individual Holdings AB rekapitaliseerisid aktsiaseltsi Estonian Air alles viis kuud hiljem ehk 2010. aasta novembris pärast seda, kui Riigikogu oli nõustunud vastavate muudatustega 2010.aasta riigieelarves.

Aasta hiljem otsustati valitsuskabineti 2011. aasta 3. novembri nõupidamisel toetada MKM ettepanekut laiendada äriühingu aktsiakapitali uue äriplaani elluviimiseks. AS Estonian Air oli viimased viis aastat saanud kahjumit, mille kogusumma oli 2011.aasta novembriks üle 40 miljoni euro. Uue äriplaani eesmärk oli viia ettevõte lõppkokkuvõttes kasumlikuks.

Valitsuskabineti nõupidamisele järgnevalt kiitis AS Estonian Air aktsiakapitali suurendamise heaks ka Riigikogu viies sisse muudatused 2011. ja 2012. aasta riigieelarvesse. Minule teadaolevalt käis ettevõtte juhtkond uut äriplaani tutvustamas ka Riigikogu liikmetele.

Siinjuures on oluline märkida, et valitsus ei kinnita ettevõtete äriplaane, niisamuti ei telli ei valitsuskabinet ega peaminister oma ministri poolt valitsusele esitatud materjalide kohta sõltumatuid ekspertiise.

MKM analüüs varasemate kahjumite kohta saabus Riigikantseleisse ja Rahandusministeeriumisse mitteametlikult 2012. aasta esimestel kuudel. Sõltumatu konsultatsioonifirma NYRAS põhjalikum ülevaade AS Estonian Air varasemast käekäigust oli valitsuskabineti nõupidamisel arutusel 2012. aasta sügisel.

2. 2012. a lõpuks oli AS Estonian Air muutunud maksejõuetuks ja riigi abita ei olnud tegevuse jätkamine võimalik. ASi Estonian Air olukorda arutati valitsuskabineti 15.11.2012. a nõupidamisel ja 13.12.2012. a istungil otsustas valitsus anda äriühingule 8,3 miljonit eurot laenu.

Taas arutati ASi Estonian Air olukorda valitsuskabineti 31.1.2013. a ja 14.2.2013. a nõupidamisel. Valitsuskabineti 14.2.2013. a nõupidamisele esitatud memorandumis on MKM märkinud, et „Käesolev memorandum on jätkuks 15.11.2012. a, 13.12.2012. a ja 31.01.2013.a valitsuskabineti nõupidamistele esitatud memorandumitele, mis käsitlesid riigi osalusega äriühingu Estonian Airi majandustegevuse seisu ja tulevikuperspektiive. Esitatud memorandumites on MKM tutvustanud valitsuskabinetile kolme võimalikku suunda seoses Estonian Airi tulevikuga: pankrot, pankrot ja uue lennufirma asutamine ning Estonian Airi restruktureerimine koos riigiabi loa taotlemisega. Kabinetiarutelude käigus kujunenud seisukohtadest selgus, et eelistatuim on Estonian Airi restruktureerimine ja riigiabi loa taotlemise ettepanek.“ Valitsuskabineti 14.2.2013. a nõupidamise protokolli märgitud otsus oli „toetada tegevusi AS Estonian Air restruktureerimiseks.“ 28.2.2013. a istungil otsustas valitsus anda ASile Estonian Air täiendavalt 28,7 miljonit eurot laenu.

Rahandusministeeriumi hinnangul olid laenude andmine ja tõenäoliselt ka riigi varasemad aktsiakapitalide sissemaksed summas 17,9 ja 30 miljonit eurot vastuolus Euroopa Liidu riigiabi.

Vabariigi Valitsusele esitatud materjalidest nähtub, et nii Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kui ka Rahandusministeerium hindasid väljavaateid saavutada ASi Estonian Air pikaajaline elujõulisus ja Euroopa Komisjoni positiivne riigiabiotsus ebatõenäoliseks.

Küsimus: Miks otsustas Vabariigi Valitsus 2013. a alguses jätkata ASi Estonian Air restruktureerimisega, ehkki Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ja Rahandusministeerium seda ei soovitanud ja MKMi ettepanek oli pigem ASi Estonian Air tegevus lõpetada?

Vastus: Vabariigi Valitsus arutas erinevaid variante põhjalikult ja otsustas 2013.aasta alguses toetada AS Estonian Air tegevuse jätkamist selleks, et tagada Eesti lennuühendused. Mitte ükski 2013.aasta algul väljapakutud ja ettevalmistatud alternatiivne lahendus poleks suutnud ära hoida oluliste lennuühenduste katkemist vähemalt mõneks kuuks. MKM poolt 2012.aasta novembris kabinetile esitatud materjalide hulgas oli ka konsultatsioonifirma NYRAS hinnang, et AS Estonian Air sulgemine oleks toona läinud Eesti majandusele maksma üle 120 miljoni euro aastas.

Lisaks arvestas Vabariigi Valitsus asjaoluga, et MKM hinnangul oleksid ettevõtte pankroti korral riigi kulud reisijatele ja AS Estonian Air pankrotieelsele päästmisabile ulatunud kuni 17 miljoni euroni. Sama suur summa ehk 16,6 miljonit eurot anti ettevõttele pärast restruktureerimisplaani heakskiitmist 2013.aasta veebruaris. Teine osa restruktureerimislaenust  maksti välja alles 20 kuud hiljem 2014.aasta novembris.

2013.aasta veebruaris Euroopa Komisjon alles alustas riigiabi menetlust ja see kestis 2015.aasta novembrini. Enne seda ei saanud kellelgi olla täit kindlust, milliseks kujuneb Komisjoni otsus. Liiatigi nägi algne restruktureerimisplaan ette, et AS Estonian Air võib kahjumist väljuda juba 2014.aastal. See oleks tõenäoliselt olnud positiivne argument ka riigiabi menetluses.

3. Riigikantselei esitatud andmetest nähtub, et perioodil 2010–2015 arutas Vabariigi Valitsus ASi Estonian Air puudutavaid küsimusi istungitel ja nõupidamistel kokku 25 korral ja kõikidel juhtudel menetleti eelnõusid kiireloomulisena. Valdavalt esitati materjalid valitsuse liikmetele istungi või nõupidamise päeval, eelneval päeval või kohapeal.

Vabariigi Valitsuse reglemendis on sätestatud, et „Vabariigi Valitsusele esitatavad eelnõud ja muud küsimused tuleb esitada piisavalt varakult, et enne arutelu oleks võimalik need mõistliku aja jooksul sisuliselt läbi vaadata. Kuni 31.1.2011. a kehtinud reglemendi järgi tuli dokumendid Riigikantseleile esitada üldjuhul vähemalt viis kalendripäeva enne Vabariigi Valitsuse istungi toimumise päeva, praeguseni kehtiva reglemendi järgi pikendati seda seitsme päevani. Kui Vabariigi Valitsusele küsimuse esitaja soovib küsimuse kiiret arutamist ja esitab dokumendid nimetatud tähtajast hiljem, pidi toona ja tuleb ka praegu dokumentide esitamisel põhjendada, miks on küsimuse kiire arutamine vajalik, miks ei olnud võimalik eelnõu esitada piisavalt varakult ja millised võivad olla tagajärjed, kui küsimust ei arutata kiireloomulisena.

Valitsuskabineti nõupidamistele esitatavate materjalide kohta reglemendis tähtaegu sätestatud pole, vaid on sedastatud, et päevakorra kinnitab peaminister. Samuti kinnitab peaminister Vabariigi Valitsuse istungi päevakorra. Seega on peaministri otsustada, kas valitsus asub kiireloomulisi küsimusi arutama või mitte.

Riigikontrolli hinnangul nähtub valitsusele esitatud materjalidest, et valdavalt sai materjalide esitaja arutlusele tulevatest asjaoludest teada piisavalt vara, et Vabariigi Valitsuse reglemendi nõudeid järgida.

Küsimus: Millistel põhjendustel arutas Vabariigi Valitsus Teie peaministri ametis olemise aja jooksul kõiki ASi Estonian Air puudutavaid küsimusi kiireloomulisena?

Vastus: Kriisiolukorras on möödapääsmatu, et valitsuskabinet suudaks kiirelt otsuseid langetada. Otsustamatus ja venitamine muudavad olukorra enamasti vaid hullemaks.

Lisaks tuleb arvestada, et valitsuse istung ja valitsuskabineti nõupidamine ei ole teistele asja rohkem puutuvatele ministeeriumitele tavaliselt esimeseks kokkupuuteks käsitletava teemaga.

4. Küsimus: Kas, kes ja mida saanuks Teie hinnangul teha teisiti, et vältida Euroopa Komisjoni riigiabimenetlust ja/või negatiivset otsust?

Vastus: Riigiabi ei ole Euroopa Liidus erandlik nähtus – 2014.aastal andsid liikmesriigid riigiabi rohkem kui 100 miljardi euro eest. Euroopa Komisjon teeb igal aastal riigiabi lubade menetluses üle kolmesaja otsuse, kümnekonnal juhul on otsus negatiivne.

Euroopa Komisjoni 7.novembri 2015 otsuses on jõutud seisukohale, et Eesti valitsus lähtus AS Estonian Air tegevuse toetamisel laiematest makromajanduslikest eesmärkidest, mitte vaid investeeringutest saadavast äriühingu kasumist.  Komisjoni hinnangul ei olnud see kooskõlas turumajandusliku investori printsiibiga (Market Economy Investor Principle).

Ka tagantjärele tarkusena võib öelda, et Valitsus ei oleks saanud teha oluliselt paremaid otsuseid toonastega võrreldes. Aktsiaseltsi varasem pankrot oleks Eesti majandusele toonud märksa suurema kahju.