Riigikontrolli audit: valitsus pumpas Estonian Airi raha kiirustades ja süvenemata

Riigikontrolli auditi esitlus. Foto: Mihkel Maripuu

Riigikontroll leiab, et Euroopa Komisjoni otsus, et Eesti riik on rahvuslikku lennufirmat ASi Estonian Air toetanud Euroopa Liidu reeglite vastaselt 84,9 miljoni euroga, oleks olnud välditav, kui valitsus oleks järginud riigivaraseaduse põhimõtteid ja veendunud, et Estonian Airile raha ning laenude andmine on eesmärgipärane, otstarbekas, säästlik ja õiguspärane.

Valitsus võttiEstonian Air otsused vastu põhimõtteliselt seisukohalt, et Eestile on tingimata Tallinnas baseeruvat lennufirmat vaja. Valitsus ei kaalunud sisuliselt ja põhjalikult lennuühenduste tagamise muid võimalusi ega nõudnud ühelgi juhul, kui ta otsustas anda raha või laenu (kokku ligi 85 miljonit eurot), sõltumatu eksperdi poolt realistlikuks tunnistatud terviklikku Estonian Air äriplaani ega õigusanalüüsi. Nii ei saanud valitsusel olla ka teatavat kindlust, et ta käitub raha andes ratsionaalse investorina, teatas riigikontroll. 

Riigikontrolör Alar Karis tähendas, et sisuliselt maksis valitsus kinni Estonian Airil tekkinud kahjumit. 

Valitsus andis Estonian Airile raha laienemiseks ja paar aastat hiljem andis taas raha tegevuse kokkutõmbamiseks, sõnas riigikontrolli peakontrolör Tarmo Olgo. Nii kasvas lennuliinide arv 13 pealt 24 peale ning mõned aastad hiljem vähenes 12ni.

Ta ütles, et kõik riigi rahapigutused peaksid olema tehtud erainvestori printsiibil ehk siis teadmisega, et kui ma mingi raha ettevõttesse sisse panen, siis mingi hulga aastate pärast saan nii palju raha tagasi. Aga sellist analüüsi, et kas lennufirmat üldse vaja on, ei tehtud. Analüüsid tehti nii üldised, et polnud aru saada, mis juhtuks, kui Estonian Airi poleks.

Esimesed riigiabi käsitlevad analüüsid telliti alles 2013. aastal, kui komisjon oli juba menetluse algatanud. Selleks ajaks olid aga Estonian Airile raha andmise otsused, mis komisjoni negatiivse seisukohani viisid, ammu tehtud: komisjonile sai määravaks 2011. a otsus eraldada Estonian Airi laienemisstrateegiaks 30 miljonit eurot, kusjuures komisjoni sellest ei teavitatud.

«Kui tõenäoliselt kõik muud asjad oleks saanud ära rääkida, siis seda 30 miljoni episoodi ei oleks,» ütles Olgo. 

Seega põhjustasid Riigikontrolli hinnangul komisjoni negatiivse otsuse eelkõige enne komisjoni teavitamist tehtud valitsuse otsused ja ilmselt poleks ka hilisem parem kommunikatsioon riigiabimenetluses otsust muutnud.

Valitsus jätkas uute laenude väljamaksmist ka siis, kui rahandusministeerium varasemate laenude tagasimaksmisse ei uskunud ja need ebatõenäoliselt laekuvaks tunnistas. Näiteks kanti novembris 2014 äriühingule üle viimane laenu osamakse summas 12,1 miljonit eurot, ehkki rahandusministeeriumi kantsleri otsustega oli selleks ajaks varem antud 24,9 miljonit eurot juba maha kantud.

Septembris 2015 asutas valitsus veel enne Estonian Air tegevuse lõpetamist kaks uut riiklikku lennufirmat: üks neist tegutseb tänaseks kaubamärginimega Nordica ja teine on OÜ Transpordi Varahaldus. Kokku eraldas valitsus kahele uuele lennuettevõttele 72 700 000 eurot.

Riigikontrolli hinnangul tegi valitsus kahe uue lennuettevõtte asutamise otsuse valdavalt riigivaraseaduse põhimõtteid järgides. Samas valmisid sõltumatu eksperdi lõplikud hinnangud pärast valitsuse otsust, mistõttu ei saanud valitsusel olla otsustamise ajal veel lõplikku kindlust, et käitub ratsionaalse investorina. Seejuures ei ole uute riiklike lennufirmade äriplaane kinnitanud omaniku esindajana äriühingute nõukogud.

Riigikontroll soovitas riigi äriühingute majandamise paremaks korraldamiseks ja valitsuse kaalutletud otsuste toetamiseks leppida kokku ja seaduses sätestada, milline info tuleb valitsusele esitada, kui valitsus otsustab loodavale või tegutsevale riigi äriühingule kapitali sissemakse teha või laenu anda.

Üheksa olulisemat järeldust riigikontrolli raportist

1.     Viimase viie aasta jooksul on valitsus arutanud Estonian Airi 25 korral iga kord kiireloomulisena, materjali on valitsuse liikmed saanud üldjuhul kätte kohapeal või päev varem, kuigi valitsuse reglement näeb ette, et materjalid tuleb esitada nädal enne istungit. Riigikontrolli hinnangul oli esitatud materjalide sisu peaaegu kõigil juhtudel selline, mille asjaoludest pidi eelnõu esitaja olema teadlik pikemat aega kui paar päeva. Ebaõnnestumiste põhjusi sisuliselt ei analüüsitud ja seda tehti episoodiliselt.

2.     2010-2014 pani riik Estonian Airi raha neljal korral. Ühelgi juhul ei esitatud valitsusele otsustamisel äriplaani või restruktureerimiskava, mille sõltumatu ekspert oleks tunnistanud teostatavaks. Valitsus jätkas uute laenude väljamaksmist ka siis, kui rahandusministeerium varasemate laenude tagasimaksmise ei uskunud ja oli need liigitanud ebatõenäoliselt laekuvaks.

3.     2013. aastal eiras valitsus rahandusministeeriumi hinnangut, et pankrotiohtu sattunud Estonian Airile edasine laenude andmine on keelatud riigiabi. Valitsus eiras ka MKMi seisukohta, et komisjoni positiivse otsuse saamine ja äriühingu eduka restruktureerimise väljavaated on vähesed. Sellest hoolimata anti Estonian Airile laenu.

4.     Euroopa Komisjon tegi negatiivse otsuse eelkõige seetõttu, et valitsus oli aastatel 2011-2012 andnud Estonian Airile laienemisstrateegia elluviimiseks 30 miljonit eurot, kuid ei teavitanud sellest komisjoni.

5.     Hiljem püüdis valitsus väita, et erinevatel aegadel antud laenud olid kõik osa samast päästmisplaanist, kuid komisjon leidis, et neid ei saa käsitleda ühe terviku restruktureerimisprotsessina, sest 2012. aastal oli eesmärk laienemine, mis ei lähe kokku raskustesse sattunud ettevõtte restruktureerimise mõttega.

6.     2012. aasta laienemisstrateegia mängis komisjoni negatiivses otsuses võtmerolli, ent see ei saanudki seatud tingimustel õnnestuda. See oleks tulnud ilmsiks, kui enne strateegia elluviimist oleks küsitud sõltumatu eksperdi arvamust, seda aga ei tehtud. Loodeti ka, et lisaks riigi 30 miljonile saadakse pangast 25 miljonit eurot, kuid laenu ei antud. Sellest hoolimata ei vaadatud strateegiat üle.

7.     Riigikontroll ei suutnud leida, et valitsusele esitatud materjalides oleks põhjalikult analüüsitud, kas riigil on üldse tingimata vaja lennuäris osaleda või et valitsus oleks seda küsimust sisuliselt kaalunud. Lennuettevõtte kadumise mõju hindamisel on tuginetud kahele analüüsile, mis aastatel 2012 ja 2013 koostanud Estonian Air ja Tallinna Lennujaam. Nende analüüside metoodikat ei ole selgitatud ja analüüsi tulemused ei ole piisavalt üksikasjalikud, et järeldusi teha. Otsuste aluseks olnud materjalide ettevalmistamisel ei näidanud vajalikku nõudlikkust üles ei asjaomane minister oma ametnike ega peaminister valitsuse liikmete suhtes. 

8.     Riigikontroll tõstatab küsimuse, kuidas üldse valmistatakse ette ja tehakse valitsuses otsuseid, sest kardab, et Estonian Airi näide pole üksikjuhtum, vaid võib ilmestada valikute langetamise protsessi puudusi üldisemalt.

9.     Riigikontroll soovitab kujundada kuue kuu jooksul rahandusministeeriumist riigiabiküsimuste keskne kompetentsuskeskus, mis nõustaks asutusi riigiabi teemal sõltumata valdkonnast ja annaks riigiabi puudutavates otsustes valitsusele oma arvamuse, kas kavandatav otsus on kooskõlas EL ühisturu reeglitega.