Priit Alamäe: targa tellimise kunst

Priit Alamäe. Foto: Liis Treimann

Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi haldusalas käivitunud protsess koondnimega «anname uutele tulijatele võimaluse» on viinud olukorrani, kus riigihangetele kvalifitseeruvad kõik ja hankel ei selgu enam parim pakkuja, kirjutab Nortal ASi tegevjuht Priit Alamäe. Et tähelepanu juhtimine riigihangete korraldamise kitsaskohtadele ei kandnud vilja, korraldas Nortal sotsiaalse eksperimendi - võitis manipuleeritud pakkumisega maanteeameti 6,2 miljoni euro suuruse hanke.

Kõige jätkusuutlikumat äri on vähemalt tarkvaraarenduses võimalik ajada targa tellijaga. Tark tellija on nõudlik, aga õiglane. Tark tellija pöörab tähelepanu õigetele asjadele ning suudab puude taga näha metsa. Tark tellija saab aru, et plaksutamiseks on vaja kahte kätt.

Viimase paari aasta jooksul on Eestis korraga käinud kaks peaaegu vastandsuunas protsessi.

Juba aastast 2012 on koos käinud Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidu (ITL) ja riigi suurimate tellijate töörühm, mille eesmärk on riigile majanduslikult soodsaima lahenduse hankimise parimate praktikate väljatöötamine. Töörühm on teinud head tööd ja loonud mitmeid olulisi tulemeid. Paari tähtsa järeldusena võib välja tuua, et riigihangetes tuleks vormi asemel rohkem hinnata sisu, et hankijale seatavad kriteeriumid oleks proportsioonis hanke suurusega ning et tuleks välistada võimalus hinnaga manipuleerida. Sarnast suunda on aastaid otsitud ka ehituses, et lõpetada odavpakkujate objektilt ärajalutamine.

Vastutuulena ITLi arengutele sai umbes kaks aastat tagasi majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) haldusalas alguse protsess, mille ametlik loosung on «anname uutele tulijatele võimaluse». Kui kõik ilusad sõnad kõrvale jätta, siis tähendab see seda, et hangetel on enamasti kadunud ettevõtte finantsvõimekuse ja ettevõtte sisulise kvaliteedi hindamine konkreetse hanke kontekstis ning see on asendunud ainult CVde ning konkreetse spetsialisti või rolli tunnihinna võrdlemisega.

Kadunud on riigihanke protsessi kõige tähtsam eesmärk – selgitada välja mingi konkreetse töö jaoks parim ettevõte. See on asendunud lattidega, kust kõik üle hüppavad ning kohati väga arusaamatute hindamistingimustega.

Iga järgmise hankega on ettevõtte kvalifitseerumiskriteeriume järjest allapoole toodud. Hiljutise kurioosumina jäi silma, et ettevõttelt nõuti 1,5 miljoni eurose riiklikult tähtsa infosüsteemi hanke juures varasemat käive 50 000 eurot ehk siis ligi kolmkümmend korda vähem hankemahust. 50 000 eurot on tänapäeva tarkvaramaailmas ettevõtte eeldatav käive ühe spetsialisti kohta, ehk siis sisuliselt võib 1,5 miljoni eurose hanke võita ka ühemehefirma. Kui üritada tuua paralleeli ehitusmaailmast, siis uue «superministeeriumi» ehitajaks sobiks sama loogika alusel ettevõte, kelle käive on varasemalt jäänud alla miljoni euro aastas.

Rahvusvaheline praktika

Me oleme näinud tarkvaraga seotud riigihankeid paarikümnes riigis ning alati on hanke kõige tähtsam komponent sisuline pakkumine. Tellija tahab näha, et pakkuja saab aru sellest, mida reaalselt on vaja, saab aru tellija «ärist», suudab kokku tuua maailmast parima praktika ja näeb vajalikke seoseid.

Lisaks soovitakse kindlust, et ettevõte suudab kanda suurte hangetega seonduvaid finantsriske. Mis juhtub siis, kui ettevõte hindas töö mahtu valesti ning peab selle tõttu 200 000 eurot kahjumit kandma? Kas ta suudab vaatamata sellele oma kohustusi täita või peab riik hakkama õigust otsima pankrotipesast, kus meeskond on ammu edasi lennanud?

IT süsteemide pakkujaid defineerib jätkusuutlikkus. Keskmise infosüsteemi eluiga on 10+ aastat, aga keskmise alustava IT-ettevõtte eluiga on paar aastat. Otsitakse partnereid, kes on juba tõestanud oma elujõulisust, kes on reaalselt investeerinud oma infrastruktuuri ja kvaliteedisüsteemi ega tee enam asju põlve otsas. Maailmas väga levinud praktika on see, et lepingu sõlmimise eeldus on 10 protsenti lepingu mahust katva pangagarantii esitamine, mis peaks kaitsma tellijat teostaja ebaõnnestumise korral.

Ka meeskonna kompetentsi hinnatakse maailmapraktikas teisiti, kui see MKM haldusalas on tavaks saamas. Pakkuja peab tõestama, et tal on olemas vajaliku kvalifikatsiooniga meeskond, et üldse pildile saada ja kvalifitseeruda. Aga hinnatakse ikkagi pakkumise sisu ja ettevõtte kui terviku võimekust.

Kõikjal üritavad tellijad kaitsta ennast ühepäevaliblikate eest. Need on ettevõtted, kellel pole ebaõnnestumise korral midagi kaotada. Ehk siis on tegemist brändiväärtuse ning bilansita (suhteliselt uue) kehaga, mida on potentsiaalse kahjumisituatsiooni korral lihtne allavett lasta, selle asemel, et võetud kohustused aktsionäride raha eest siiski täita.

Kõige keerulisem on alati hindamiskriteeriumite seadmine. Kuidas balansseerida ühekordse investeeringu ning pideva hoolduse kulude hindamine? Kuidas hinnata erinevaid hinnakomponente ja kuidas muuta erinevate pakkujate hinnad võrreldavaks? Kuidas ehitada üles hinnavalem selliselt, et seda ei oleks võimalik manipuleerida ja kuidas kaitsta ennast dumpingu eest, kui on selgelt näha, et ettevõte ei suuda lubatud hinnaga tarnida ning tulevikus tekivad sellest vaid probleemid?

Soomes näiteks kasutatakse aeg-ajalt süsteemi, kus automaatselt elimineeritakse valemist kõige odavam ja kallim hind ning asutakse alles pärast seda pakkujaid omavahel võrdlema. Lisaks saab sätestada maksimumhinna ning selgelt välja öelda, et hankijal on õigus alapakkumised diskvalifitseerida.

Eesti huvitavad trendid

Praegu on kahjuks trend liikumas selles suunas, et mingil hetkel muutub ettevõte kui nähtus mõttetuks ning hangetel võivad osaleda ka iga konkreetse hanke jaoks kokku pandud pundid, mis võivad laiali minna sama kergesti, kui kokku tulid. Ma ei taha kindlasti näha, et näiteks x-tee oleks tehtud ettevõtte poolt, kelle eelnev kogemus piirdus paari suurema veebi tegemisega. Kuskilt on läinud liikuma müüt, et 5 töötajaga ettevõte on tingimata targem ja innovaatilisem kui 500 töötajaga ettevõte...

Meile Nortalis teevad need trendid juba pikka aega muret. Ühelt poolt muutub riik kui tark tellija järjest tähtsamaks ja teiselt poolt muutub infosüsteemide toimimine meie riigi jaoks järjest kriitilisemaks. See tähendab seda, et kasvama peab ka riigihangete korraldamise professionaalsus. Tark tellimine tähendab seda, et riigihanke protsessi tulemusena tõesti selgub antud ülesande jaoks parim ettevõte.

Meie frustratsioon algas umbes poolteist aastat tagasi, kui läksime ühe hankega kohtusse. Hanke tingimused olid väga sarnased eelmisel nädalal meedias poleemikat tekitanud maanteeameti hankega (loe: halvasti koostatud ning manipuleeritavad; sisuliselt ainuke oluline hindamiskriteerium oli hind). Hankel tegi üks ettevõte rehepappi, kasutades ära manipuleeritavat hindamisvalemit. Selle tulemusena maksab riik täna teenuse eest ca kaks korda rohkem, kui ta peaks maksma (aastane lisakulu on umbes 150 000 eurot).

Üritasime tellija tähelepanu probleemile juhtida, aga vastutavad ametnikud (kuni asutuse juhini välja) keeldusid viga tunnistamast. Me viisime teema riigihangete vaidlustuskomisjoni, kus meile tehti selgeks, et vorm loeb. Kui riigihange on juba kord välja kuulutatud ning selle tingimusi pole vaidlustatud, on mängureeglid paigas ja rehepaplus on ametlikult JOKK.

Ka eelmine, kaks aastat tagasi korraldatud maanteeameti analoogne hange oli korraldatud küsitavalt ning selgelt manipuleeritava hinnavalemiga, kuid tookord me otsustasime mitte sellest kära teha.

Sotsiaalne eksperiment

Eelmisel nädalal ajakirjanduses poleemikat tekitanud maanteeameti hankega tundsime lõpuks, et «ei saa mitte vaiki olla» ja otsustasime korraldada sotsiaalse eksperimendi, et probleemile tähelepanu juhtida.

Kui üritada see hange lühidalt kokku võtta, siis tegemist on meie teada viimase viie aasta suurima tarkvara hankega Eestis, mahuga 6,24 miljonit eurot – hankele kvalifitseerumiseks piisab ettevõttel varasemast käibest, mis on hankemahust umbes 30 korda väiksem. Hankel hinnatakse kahte komponenti: a) suvalised CVd (ütleme teadlikult «suvalised», sest nendelt CVdelt ei nõuta mitte mingisugust ametlikku seost pakkuva ettevõttega) ja b) tunnihind. Detailsem analüüs hanke kitsaskohtade kohta on maanteeametile ka esitatud.

Pakkuvalt ettevõttelt ei nõuta finantsvõimekust nii suure hankega seotud riskide kandmiseks, ei nõuta nägemust selle kohta, kuidas see ettevõte suudab maanteeameti strateegiale kaasa aidata, ei küsita proovitööd tegeliku võimekuse tõestamiseks. Ehk siis 6,2 miljonit tuuakse turule ainult puhtalt pakkujast lähtudes suvaliste CVde vormilise hindamise ning madala tunnihinna alusel, mille baasil ei ole võimalik tegelikku ettevõtte kvaliteeti ning sobivust hanke eesmärkide täitmiseks hinnata.

Kõigepealt üritasime konstruktiivselt probleemidele tähelepanu juhtida. Küsisime hankeprotsessi käigus, et kas teenusel on ka maksimaalne eeldatav hind. Vastus oli «Hankija ei ole sätestanud kõrgeimat tunnihinda». Küsisime veel mitmeid küsimusi ja saime vastuseid, mis näitasid, et tegelikult ei ole asju läbi mõeldud ja meie küsimused põrkavad teflonile.

Lähtuvalt hanke korralduslikest puudustest oli näha, et lõpuks taandub siin kõik hinnale ja võidab kõige odavam. Meil ei olnud huvi seda hanget hinnaga võitma minna; selle asemel otsustasime puust ja punaselt näidata, kui lihtne on ühte halvasti korraldatud hanget manipuleerimise teel võita. Tegime kohe kitsas ringis ära ka otsuse, et tõmbame oma pakkumise enne lepingusse minekut tagasi.

Eilse õhtu seisuga on Nortal selle 6,2 miljoni eurose hanke võitnud. Kehtiv seadusandlus ning hanke tingimused ei anna sisulist võimalust Nortali pakkumuse diskvalifitseerimiseks ja me teame, et meie pakkumine on igati hankele vastav. Hanke tühistamiseks sisulisi seaduslikke põhjusi ei ole. Kõik on JOKK.

Selle artikli ilmumise hetkeks on Nortal oma võitnud pakkumuse tagasi võtnud. Eksperiment on lõppenud ja hüpotees on tõestatud.

Me võtsime oma pakkumuse tagasi, aga see ei tee täna maanteeameti järgmise juhi elu kuidagi kergemaks ja kehvast korraldusest tulenevad probleemid jäävad. Kõige suurem mureks saab eelarve leidmine. Hanget on osaliselt planeeritud finantseerida struktuurifondide rahast, aga kuna hange on korraldatud vastuolus kehtivas meetmemääruses sätestatud hankelepingu põhimõtetega, pole seda võimalik teha. Juhtisime ka sellele punktile hanke käigus tulutult tähelepanu.

Soovitame endiselt maanteeametil see hange tühistada ja uuele ringile minna, kuid kahjuks on see juriidiliselt sisuliselt võimatu. Kui korra on rumalad reeglid tehtud, siis nende järgi tuleb ka elada. Reeglite kehtestajatel on suur võim, aga ka suur sisuline vastutus.

Paar lihtsat ettepanekut

Mõned konkreetsed ettepanekud targemaks tellimiseks:

- Sisu hindamine vormi asemel. See tähendab nii katseülesannet, visiooni kirjutamist, reaalse prototüübi tegemist või midagi analoogset, mis demonstreeriks pakkuja valmidust ning võimekust reaalset väärtust luua.

- Ettevõtte käibe ja referentsprojektide suurus vs hanke suurus. Siin on targa tellimise töörühm teinud selged ettepanekud proportsioonide osas.

- Meeskonna seos hankega – eelkõige tuleks ikkagi hinnata pakkuva ettevõtte töötajaid. Kui pakkuja esitab vabakutselisi, peab olema kinnitus selle kohta, et kui hange võidetakse, hakkavad need inimesed tööle kooskõlas hanke nõuetega. Eestis on teada pretsedent, kus pakkuja esitatud CVde omanikud polnud enda CVde esitamisest teadlikud.

- Pakkuja õigus elimineerida selgeid alapakkumisi. Ülepakkumisi saab elimineerida hinnalae kehtestamisega, mis kahjuks jäeti sellel hankel kasutamata ja mis oleks välistanud hindamisvalemi manipuleeritavuse.

- Hankedokumentides toodud lepingu projekti kooskõlla viimine seadusandlusest ning struktuurifondide raha kasutamise meetme määrusest tulenevate hankelepingu põhimõtetega, mis välistaks tulevikus probleemid.

Kokkuvõtteks – miks me seda ikkagi tegime? Mõistuse hääl on meie jaoks oluline ja me tahame, et meie riik muutuks järjest paremaks. Turuliidrina tunneme, et oleme piisavalt tugevad, aga ka sõltumatud, et tuua välja ebakohti ja astuda avalikku debatti või isegi konflikti.

Leiame, et Eesti ei tohi muutuda riigiks, kus riigisektoris tehtud vigu ei julge keegi avalikult kritiseerida, kartes langeda kritiseeritava poolt tulevikus ebasoosingusse. Ja me tahaks kangesti, et meie riik oleks järjest targem tellija.