Praxise analüütikud: maksusüsteem ootab poliitilisi valikuid

Risto Kaarna Foto: Pm

Praxise analüütikud Risto Kaarna ja Andres Võrk kirjutavad, et Eesti maksusüsteemil on küllaga valikuvõimalusi, kuid maksusüsteemi edaspidine areng eeldab ühiskonnalt prioriteetide seadmist.

Masu hakkab läbi saama, riigieelarve on enam-vähem tasakaalus, ärevusega ootame eurot. Masu ajal tõsteti eelarve tasakaalu nimel mitmeid makse. Mõned neist tegid Eesti maksusüsteemi Euroopa omaga sarnasemaks, kuid nii mõneski osas maksusüsteemi eripära säilis. Praegu, lähenevate riigikogu valimiste eel ongi õige aeg küsida, kas Eesti maksupoliitika unikaalsus ja viimased arengud on lahendanud Eesti ühiskonna ja majanduse probleeme või pigem neid juurde tekitanud.

Analüüsides maksude mõju, on sobilik meenutada, et maksudel on mitu eesmärki. Kõige olulisem on muidugi see, et maksudest saadakse tulu eelarvesse, mille eest pakutakse elanikele ja ettevõtetele vajalikke teenuseid, nagu haridus, tervishoid või korrakaitse. Samuti makstakse riigieelarvest toetusi.

Makse kasutatakse selleks, et tõsta hinda toodetel-teenustel, mis on ühiskonnale või keskkonnale kahjulikud, nagu alkohol, kilekotid või elekter. Ja ka vastupidi – maksueranditega saab teha soodustusi, näiteks alandades mähkmete käibemaksu. Väga tähtis on maksupoliitika stabiliseeriv roll majanduses. Tõstes buumi ajal makse ja alandades neid languse ajal, saab majanduse arengut ühtlasemana hoida. Ning viimaks, maksude eest pakutavate teenuste ja toetuste abil saab vähendada tulude ja tarbimisvõimaluste ebavõrdsust ühiskonnas.

Eesti üldine maksutulude osakaal kogu majanduses on tõusnud kahe aastaga ligi viie protsendipunkti võrra. Kui aastatel 2000–2008 oli üldine maksukoormus 31–32 protsenti SKTst, siis aastaks 2010 on oodata maksukoormust ligi 37 protsenti. Eesti pikaajalistes strateegiates nähakse siiski, et maksukoormus peaks pigem alanema ja jääma vahemikku 33–36 protsenti. Seega ei ole oodata, et Eesti võtaks sihiks Põhjamaadele omase maksukoormuse (ligi 45 protsenti).

Eesti strateegiad ja arengukavad on ühel meelel, et maksupoliitika peab ­aitama kaasa majandusarengule ja motiveerima ettevõtlust. Ettevõtlustulude ja varanduse maksukoormus ongi Eestis madalaim kõigi ELi riikide seas. Ettevõtluse soodustamiseks tuleb veel enam alandada tööjõu makse. Seda plaanitakse tasakaalustada käibemaksu ja aktsiiside tõstmisega.

Eesti maksusüsteemi on püütud hoida võimalikult lihtsana ja väheste eranditega. Praegusi erandeid ja soodustusi soovitakse pigem kaotada, sest sageli ei ole need sihi­pärased. Ka eksperdid rahvusvahelisest IMFist ja OECDst soovitavad kaotada näiteks käibemaksusoodustused ajakirjandusväljaannetele ning täiendava tulumaksuvaba miinimum pensionide või laste pealt. Rääkimata eluasemelaenu soodustusest, mida kõik eksperdid laidavad.

Tarbimismaksud (käibemaks, aktsiisid, mõned kohalikud maksud) on alates meie liitumisest euroliiduga järjekindlalt kasvanud. Need moodustavad kogu maksutulust praegu ligi 40 protsenti. Tarbimismaksu kasvu taga viimastel aastatel on olnud nii käibemaksumäära tõus, erandite vähendamine kui ka aktsiisimäärade kiire kasv. Aktsiiside tõus ja võimalik müügimaksu kehtestamine tõstavad tarbimismaksu ka tänavu.

Selle tagajärjel hakkab Eesti muutuma üheks kõige kõrgema tarbimismaksumääraga riigiks Euroopas. Kui 2007. aastal oli Euroopa Liidus esikolmik Taani (34 protsenti), Rootsi (28 protsenti) ja Ungari (27 protsenti), siis Eestile võime tänavu prognoosida samuti ligi 28-protsendilist tegelikku maksumäära. Probleemiks tarbimismaksude puhul jääb see, et käibemaks ning eriti sigarettide, viina ja elektri aktsiisid mõjutavad rohkem just vaesemaid leibkondi, sest nemad maksavad nende maksude näol suhteliselt suurema osa oma sissetulekust.

Tööjõumaksud (enamik tulumaksust, sotsiaalmaks ja töötuskindlustusmakse) moodustavad ligi poole Eesti maksutuludest. Tööjõu tegelik maksumäär (maksude osa tööjõukuludes) on lähedane Euroopa Liidu keskmisele. Buumiaastatel toimus Eestis langus, sest langetati tulumaksumäära ja töötuskindlustusmakseid ning tõsteti maksuvaba miinimumi. Kuid töötuskindlustusmaksete tõus ja teise pensionisamba maksete peatamine 2009. aastal tõid kaasa tööjõumaksude väikese tõusu, ligi 35 protsendini tööjõukuludest. Euroopa Liidu 27 riigi keskmine kaalutud maksumäär oli 36,5 protsenti 2007. aastal, kuid see varieerub, ulatudes 20 protsendist Maltal kuni 44 protsendini Itaalias.

Töötuskindlustusmaksete tõstmine masu ajal oli küll otseses vastuolus tööjõumaksude pikaajalise alandamise eesmärgiga, kuid seda tehti lähtudes lühiajalisest vajadusest suurendada kulutusi töötushüvitistele ja aktiivsetele tööturumeetmetele. Masuaegsete muudatuste alla võib lugeda ka varem planeeritud tulumaksumäära langetamise ja tulumaksuvaba miinimumi tõusu ärajätmise, mis mõjutaksid eelkõige tööjõudu, kuid ka sotsiaaltoetusi ja tulu kapitalilt. Planeeritud muudatustest oleks suhteliselt enam võitnud kõrgema sissetulekuga inimesed. Kogu tulumaksusüsteem oleks muutunud vähem progressiivseks ning netotulude ebavõrdsus oleks suurenenud. Seega – nende muudatuste ärajäämisest kaotasid enam kõrgepalgalised.

Kui töötuskindlustusmaksed lähitulevikus alanevad ning taastuvad maksed teise pensionisambasse, siis väheneb tööjõu maksukoormus. Samas tõstab maksukoormust tulumaksusoodustuste kaotamine. Samuti võivad tööjõumakse tõsta võimalikud uued töötasust sõltuvad kindlustusliigid, nagu tööõnnetus- ja kutsehaiguskindlustus või hoolduskindlustus.

Eesti maksusüsteemi suurim küsimus on ettevõtete tulumaksu süsteem. 2000. aastast kehtiva ettevõtte tulumaksusüsteemi tulemusena vähenes märkimisväärselt kapitali ja ettevõtlustulu tegelik maksukoormus.

Euroopa Komisjoni raporti järgi oli tegelik maksumäär ettevõtlustulule (maksutulu osakaal ettevõtete kasumitest) aastail 1996–1999 keskmiselt 9,9 protsenti ning aastatel 2000–2007 5,8 protsenti. See tähendab, et maksukoormus alanes pea kaks korda. Sellega on Eesti madalaima tegeliku maksumääraga riik Euroopa Liidus. Siiski jätkab ettevõtete tulumaks järsku langust üle terve liidu, samal ajal kui Eesti ettevõtlustulu tegelik maksumäär on veidi tõusnud.

IMF ja OECD on hiljuti soovitanud Eestil tõsiselt kaaluda praeguse ettevõtete tulumaksu süsteemi otstarbekust. Ka Eesti eksperdid on leidnud, et ettevõtete jaotamata kasum ja likviidsus on küll suurenenud, kuid samas on vähenenud investeeringute efektiivsus. Samal ajal on riigieelarve kaotanud maksutulus, kuna maksubaas on kitsas. Tõsiselt võetava alternatiivina soovitakse kaaluda traditsioonilist kasumi maksustamist, kuid seda madalama maksumääraga.

Eestis nõustutakse, et alandada tuleks sotsiaalmaksu, vähendades tööjõumakse. Kuid see nõuaks sotsiaalmaksust sõltuva tervishoiu ja pensionisüsteemi rahastamisprintsiipide põhimõttelist muutmist. IMF on soovitanud vähendada madalapalgaliste maksukoormust, tõstes maksuvaba miinimumi ja viies sisse võimaliku astmelise tulumaksu. Kindlasti soovitatakse võtta kasutusele kinnisvara- ja automaks. Mõlema maksustamise osas oleme praegu Euroopas selgelt viimaste seas.

Küll näivad Eesti arengukavad ja välismaised eksperdid olevat üksmeelsed tarbimise suuremas maksustamises. See mõjutab küll enam vaesemaid, kuid seda saaks kompenseerida sotsiaaltoetuste süsteemi suurema sihipärastamisega. Lähiperspektiivis kasvavad paratamatult ka maksud keskkonnaressurssidele, sh energiale, mis praegu jäävad meil veel allapoole Euroopa keskmist taset.

Eesti maksusüsteemil on küllaga valikuvõimalusi ning maksusüsteemi areng sõltub ühiskonna prioriteetidest ja poliitilistest valikutest.

Täna toimub Praxise mõttehommik, kus koos poliitikute, ametnike, ettevõtjate, kodanikeühenduste ja akadeemikutega arutletakse Eesti maksusüsteemi üle